O naprawie III Rzeczpospolitej… i niedopuszczeniu do powstania IV.

Dobrze pomyślany ustrój państwa cechuje się spójnością źródła legitymizacji władzy z rodzajem posiadanych uprawnień. W sprawnie funkcjonującym systemie powinna istnieć symetria pomiędzy siłą mandatu społecznego, a siłą prerogatyw. Ponadto ustrój musi być dopasowany do oczekiwań społeczeństwa i warunków, w których ono żyje. Mniej pożądane jest kopiowanie wzorów obcych, sprawdzonych poza granicami kraju, lecz wytworzenie własnego optymalnego modelu, dobrze odpowiadającego na istniejące uwarunkowania i podejmującego wyzwania sprawnego, nowoczesnego państwa.

 

Biorąc pod uwagę obecny porządek konstytucyjny Polski, można wyodrębnić trzy kluczowe mankamenty: po pierwsze – niespójność; po drugie – niekonsekwencję; a po trzecie – nieczytelność. Polska konstytucja nie odpowiada na pytanie – kto rządzi? Nie rozstrzyga kwestii przywództwa. Istniejący system jest nieprzejrzysty. W przeszłości powodowało to wiele ostrych konfliktów pomiędzy poszczególnymi ośrodkami władzy. Jednak były one nie tyle funkcją politycznych podziałów, odmiennych proweniencji politycznych (choć ten czynnik miał również spore znaczenie), ale wynikały przede wszystkim z niespójnej struktury systemu. Tymczasem optymalny ustrój państwa to taki, który jest w stanie zapewnić walory skuteczności rządzenia oraz współpracy pomiędzy najważniejszymi instytucjami władzy nawet w warunkach cohabitation, czyli zaistnienia sytuacji, gdy główne ośrodki władzy znajdują się w rękach przeciwstawnych obozów politycznych. Kohabitacja nie może być uzależniona od czynników psychologicznych, a więc czyjejś dobrej woli, lecz funkcjonalnych; inaczej mówiąc – musi zostać narzucona przez strukturę systemu.

 

Polska konstytucja, aby zadośćuczynić wymogom konstruktywnego, korzystnego z punktu widzenia państwa dokumentu, musi przede wszystkim rozstrzygnąć kwestię politycznego przywództwa, w sposób czytelny uporządkować przestrzeń władzy, dokonać logicznego rozdziału określonych kompetencji. Prerogatywy przypisane do konkretnych instytucji powinny zostać precyzyjnie ustalone. Trzeba odpowiedzieć na fundamentalne pytanie – czy chcemy funkcjonować w ramach ustroju parlamentarno-gabinetowego, czy prezydenckiego? Kwestia ta mogłaby być rozstrzygnięta nawet w ogólnonarodowym referendum. Z kolei innymi ważnymi obszarami, które domagają się uporządkowania, są sprawy: racjonalizacji podziału terytorialnego kraju, w tym przede wszystkim ustanowienia autentycznej decentralizacji; określenia wzajemnych relacji pomiędzy przestrzeniami państwa a społeczeństwa; wyboru optymalnego dla Polski modelu gospodarczego; naprawienia systemu partyjnego i stworzenia nowoczesnego systemu bezpieczeństwa narodowego, zarówno w wymiarze zagrożeń zewnętrznych, jak i wewnętrznych. Problemy te powinny się stać wyzwaniem dla wszystkich najważniejszych podmiotów uczestniczących w życiu publicznym.

 

Uporządkowanie przestrzeni władzy

Polacy posiadają zdolność do personifikacji władzy, chcą wiedzieć kto rządzi. Z kolei ta cecha pozwala na precyzyjne przypisanie odpowiedzialności, rozstrzyga kwestię przywództwa i ułatwia społeczną kontrolę. Doświadczenia ponad 20 lat polskiej demokracji dowodzą, że społeczeństwo polskie opowiada się za modelem prezydenckim. Na poparcie tej tezy można przywołać jeden empirycznie weryfikowalny fakt o ogromnym ciężarze gatunkowym – we wszystkich wyborach, które odbyły się po 1989 r. frekwencja podczas wyborów prezydenckich była istotnie wyższa niż w czasie wyborów parlamentarnych. To oznacza, że Polacy większe znaczenie przypisują do ośrodka prezydenckiego, personifikują władzę, opowiadając się w ten sposób pośrednio za modelem prezydenckim.

 

Jednak ważniejszy argument sprowadza się do warstwy funkcjonalnej. Skoro w Konstytucji Rzeczpospolitej zapisano regułę bezpośrednich wyborów prezydenckich to siłą rzeczy – jeżeli ustrój państwa ma być spójny – prezydent powinien również otrzymać silne prerogatywy. To logiczna konsekwencja, narzucająca się z uwagi na sposób legitymizacji władzy. Prezydent wybierany przez ogół obywateli powinien być silny. Niestety w obecnym systemie politycznym tak nie jest. Ta cecha stanowi chyba jego najpoważniejszy dysonans.

 

W pierwszej kolejności należałoby iść w kierunku wzmocnienia władzy prezydenckiej. Ewentualne zmiany w konstytucji powinny zostać nakreślone w taki sposób, aby dokonać przejrzystego rozdziału władzy wykonawczej od ustawodawczej. W optymalnym ujęciu, w gestii ośrodka prezydenckiego skupione są wszystkie uprawnienia wykonawcze, a w ramach ośrodka parlamentarnego – ustawodawcze. To porządkuje ustrój państwa i eliminuje konflikty generowane przez strukturę systemu politycznego.

 

Model prezydencki

Wybierany w wyborach bezpośrednich prezydent automatycznie staje na czele rządu, wyznacza wizję rozwoju państwa, tworzy strategie geopolityczne i kreuje polityką zagraniczną. Jednocześni likwidacji ulega stanowisko premiera, a liczba ministerstw zostaje poważnie okrojona. Zarówno szefów poszczególnych resortów, jak i wojewodów powołuje prezydent. Jednak ze względu na zadośćuczynienie funkcjom kontrolnym skład rządu musi zostać zatwierdzony przez parlament. Po trzykrotnym z rzędu odrzuceniu odpowiednich wniosków personalnych prezydent nabywa uprawnienie do rozwiązania parlamentu. Jednak nie może on więcej niż dwukrotnie forsować na stanowiska ministerialne tych samych osób zakwestionowanych przez parlament. Za trzecim razem musi dokonać zmian w proponowanym parlamentowi składzie rządu. Z kolei parlament koncentruje się na funkcjach typowo legislacyjnych, stanowi prawo. Inicjatywę ustawodawczą posiadają prezydent, określona grupa posłów lub senatorów, Trybunał Konstytucyjny, Sąd Najwyższy oraz grupa 100 tys. obywateli. W przypadku procedur związanych z uchwalaniem budżetu odpowiedni projekt opracowuje prezydent przy udziale swoich ministrów. Parlament może dokonać zmian w budżecie państwa, ale jedynie za zgodą prezydenta bądź większością głosów. Podobnie jak w przypadku zatwierdzania składu rządu – trzykrotne z rzędu odrzucenie projektu budżetu daje prezydentowi uprawnienie do rozwiązania parlamentu.

 

Z uwagi na konieczność zapewnienia funkcji kontrolnych nad ośrodkiem prezydenckim oraz potrzeby tonowania ewentualnych zapędów autorytarnych czy dyktatorskich – parlament dysponuje możliwością wszczęcia procedury impeachmentu wobec prezydenta. Jednak sytuacja taka może zaistnieć jedynie wtedy, gdy nastąpi rażące złamanie Konstytucji (wystąpienie takiej przesłanki definiuje Trybunał Konstytucyjny), sprzeniewierzenie się interesom państwa, zdrada stanu lub krzywoprzysięstwo. W takich okolicznościach ostateczny werdykt wydaje ogół społeczeństwa. Skuteczne zainicjowanie procedury impeachmentu wymaga większości głosów (2/3) Zgromadzenia Narodowego. O odwołaniu prezydenta z pełnionej funkcji decydują ostatecznie wyborcy, w wyniku ogólnokrajowego referendum. Najwyższym sędzią jest Naród! Dla skuteczności referendum (podobnie jak w przypadku wyborów) nie są wymagane żadne progi frekwencji.

 

Ordynacja mieszana

Parlament składa się z dwóch izb: sejmu oraz senatu. W skład sejmu wchodzi 300 posłów: 3/5 z nich zostaje wybranych w wyborach proporcjonalnych (partyjnych); pozostali podczas wyborów większościowych w jednomandatowych okręgach wyborczych. Sposób wyłaniania sejmu byłby więc mieszany. Wybory w okręgach jednomandatowych odbywają się w innym terminie niż wybory proporcjonalne, tak aby odwrotnie niż przy stosowaniu reguł ordynacji proporcjonalnej – głównym kryterium decydującym o akcie głosowania była jakość kandydata, a nie dominujący w danym okresie trend polityczny. W skład senatu wchodzą obligatoryjnie wszyscy starostowie powiatowi (po reformie struktury powiatów byłoby ich nie więcej niż 60), członkowie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego oraz wszyscy byli prezydenci. W taki sposób zostaje podniesiona ranga parlamentu. W wyborach do sejmu obowiązuje ordynacja mieszana (proporcjonalna i jednomandatowa); w wyborach samorządowych wszystkich szczebli – jednomandatowa.

 

Decentralizacja struktur państwa

O sprawności funkcjonowania państwa decyduje w najwyższym stopniu system. Funkcje instytucjonalne państwa są wpisane w system. Podobnie jest w przypadku gospodarki i społeczeństwa, które stanowią dwie wielkie przestrzenie wkomponowane w ogólne ramy reguł systemowych. Dobrobyt, tempo wzrostu gospodarczego, jakość życia społecznego nie pochodzą jedynie z samorzutnego przebiegu procesów społecznych czy gospodarczych, lecz są determinowane przez system, rozgrywają się w ramach systemu.

Tymczasem, aby państwo mogło skutecznie działać, jego funkcje muszą zostać skoncentrowane na poziomie centralnym i rozproszone na poziomie lokalnym. Innymi słowy na pierwszym szczeblu powinna nastąpić centralizacja struktur władzy, a na drugim daleko posunięta, głęboka i autentyczna decentralizacja. W wymiarze lokalnym funkcje państwa, sposób podejmowania decyzji, procedury sprawowania władzy, formy wyłaniania przedstawicielstwa muszą zostać zdecentralizowane. To sprzyja budowie społeczeństwa obywatelskiego.

Niestety, obecnie państwo polskie jest omnipotentne. Na jego strukturę nakłada się wiele warstw wzajemnie dublujących swoje funkcje. Administracja państwowa jest przerośnięta, nadmiernie rozbudowana. Poszczególne instytucje – w równej mierze na poziomie centralnym, jak i lokalnym – nie układają się w spójny, logicznie ze sobą powiązany system. Sytuacja taka sprzyja inercji struktur państwa. W kontekście tych okoliczności Polska potrzebuje dwóch wielkich i głębokich reform: po pierwsze – reformy rządowego centrum, po drugie – reformy ustroju terytorialnego państwa, administracji terytorialnej. Jednak obydwa procesy powinny iść w stronę radykalnego uszczuplenia struktur państwa: w pierwszym przypadku poprzez uporządkowanie i koncentrację władzy; w drugim natomiast poprzez decentralizację.

 

Reforma rządowego centrum

Na poziomie centralnym – aby administracja państwowa była przejrzysta i sprawna – może istnieć jedynie kilka silnych, dobrze skoncentrowanych i skupiających szerokie wachlarze rozmaitych funkcji resortów. Można je enumeratywnie wymienić: Ministerstwo Spraw Zagranicznych (realizowanie polityki zagranicznej nakreślonej przez prezydenta, administrowanie polityką zagraniczną i wypełnianie zadań dyplomatycznych), Ministerstw Bezpieczeństwa Narodowego (wszystkie sprawy z zakresu bezpieczeństwa tak zewnętrznego, jak i wewnętrznego, nadzorowanie wojska, policji, służb specjalnych, zarządzanie sytuacjami kryzysowymi oraz – stworzonym na wypadek zagrożeń – Systemem Obrony Społecznej), Ministerstwo Administracji (kierowanie strukturami administracyjnymi państwa i wypełnianie całokształtu zadań administracyjnych), Ministerstwo Gospodarki (wszystko co mieści się w pojęciu gospodarki: budżet, finanse, polityka podatkowa, system bankowy, rozwój gospodarczy, zarządzanie poszczególnymi działami gospodarki narodowej, polityka socjalna), Ministerstwo Nauki, Kultury i Sportu (edukacja, nauka, rozwój innowacyjności, kultura, sport), Ministerstwo Infrastruktury (zadania z zakresu budownictwa, rozbudowy infrastruktury technicznej, łączności, rozwoju regionalnego), Ministerstwo Spraw Obywatelskich (wszystkie zagadnienia dotyczące kwestii społecznych, wolności obywatelskich, równouprawnienia, praw mniejszości, przeciwdziałania wykluczeniom, polityki demograficznej, podnoszenia poziomu infrastruktury społecznej). Jak widać, po reformie rządowego centrum pozostałoby jedynie siedem silnych resortów o dobrze skoncentrowanych oraz uporządkowanych funkcjach. W skład rządu wchodziliby wojewodowie w randze ministrów, mianowani przez prezydenta.

 

Reforma administracji terytorialnej

Z kolei na poziomie lokalnym należy przeprowadzić daleko posuniętą decentralizację, polegającą na wzmocnieniu kompetencji poszczególnych jednostek samorządowych. Zarówno obecna struktura województw, jak i powiatów jest zbyt rozproszona, co nie sprzyja ich operatywności oraz skuteczności. Liczba województw powinna zostać zredukowana do ośmiu, góra dziesięciu, województw-regionów (centralne-mazowieckie, galicyjskie, śląskie, wielkopolskie, lubelskie, podlaskie, warmińsko-mazurskie, pomorskie). Powiaty trzeba przenieść na poziom dawnych (starych) jednostek wojewódzkich, istniejących przed reformą administracyjną rządu Jerzego Buzka z 1999 r. Optymalna struktura powiatów to nie więcej niż 60 i nie mniej niż 49 ogniw samorządu powiatowego. Starostom powiatowym należy nadać silne kompetencje władzy lokalnej, wyposażyć ich w uprawnienia nadzorcze wobec gmin. Nadzór drugiej instancji w sprawach samorządowych utworzyć na poziomie województwa. Zlikwidować oddzielne (bezpośrednie) wybory samorządu wojewódzkiego i zastąpić je obligatoryjnym systemem wyłaniania samorządu wojewódzkiego, w skład którego obligatoryjnie wchodziliby burmistrzowie miast, wójtowie gmin bądź delegaci organów uchwałodawczych podstawowych jednostek samorządowych.

 

Szczebel wojewódzki byłby tym poziomem, na którym powinny się spotykać przestrzenie władzy centralnej oraz lokalnej. Jednak w ramach struktur lokalnych najsilniejsze kompetencje muszą zostać nadane gminą, gdyż to właśnie ta struktura samorządowa znajduje się najbliżej ludzi, a w ślad za tym najlepiej zna lokalne, oddolne problemy. Posiada zdolność rozwiązania ich w sposób subsydiarny. Co więcej – w ramach administracji gminnej mogą funkcjonować jednoosobowe przedstawicielstwa województw oraz powiatów. W ten sposób funkcje województw i powiatów zostałyby dobrze rozproszone i przybliżone do obywateli. W każdym urzędzie gminy powinna istnieć komórka zajmująca się przejmowaniem od zainteresowanych petentów spraw z zakresu powiatu oraz województwa i automatycznym przekazywaniem ich na odpowiedni szczebel administracyjny. Takie rozwiązanie przybliży władzę do ludzi.

 

Naprawić kuźnie kadr – generatory systemu

Sama decentralizacja struktur państwa nie wystarczy. Nie jest kluczowym czynnikiem decydującym o tym, czy państwo jest oddolnie zarządzane, czy też nie. Instytucje administracyjne mogą być pozornie zdecentralizowane, sytuacja taka może być skodyfikowana w prawie wieloma przepisami, ale nie przesądza to o funkcjonowaniu zdecentralizowanych procedur zarządzania. Prawie w każdym systemie, a w demokracji przede wszystkim, na kształt instytucji administracyjnych przekłada się system partyjny. Partie polityczne są kuźniami kadr, naturalnym zapleczem państwa i jeżeli one będą zarządzane w sposób odgórny, przywódczy, charyzmatyczny to również cały system stanie się centralistyczny. Można rozbudowywać przestrzeń samorządu terytorialnego, tworzyć lokalne ośrodki władzy, ustanawiać oddolne procedury, ale jest to jedynie pewna formuła systemu. Zaś o jego treści decyduje społeczna mobilność, aktywność obywateli, działalność organizacji pozarządowych – w tym, w wymiarze politycznym przede wszystkim partii politycznych. Skoro system jest de iure zdecentralizowany, ale partie są zarządzane odgórnie, arbitralnie narzuca im się pewne decyzje to o jego jakości będzie przesądzał ten drugi czynnik. Mniej więcej z taką sytuacją mamy do czynienia obecnie w Polsce. W praktyce nie istnieje symetria pomiędzy decentralizacją struktur oraz procedur administracyjnych a decentralizacją przestrzeni partyjnej. Stanowi to kolejny, najpoważniejszy po nieczytelnym rozdzieleniu władzy wykonawczej od ustawodawczej, dysonans systemu. Co zatem należy zrobić?

 

Wprowadzić instytucję prawyborów

Otóż partie polityczne można w bardzo prosty sposób zdecentralizować. Jest wiele takich sposobów, jednak dwa wydają się najskuteczniejsze. Dotychczas partie polityczne w Polsce bardziej uzależnione były od swoich centralnych liderów niż od zaplecza członkowskiego. Listy partyjne w wyborach do parlamentu ustalają centralni liderzy. To by można było jeszcze jakoś przełknąć, chociaż jest to sytuacja szkodliwa z punktu widzenia demokracji i społeczeństwa obywatelskiego. Ale o tym, kto ma ubiegać się o funkcje prezydentów w największych polskich miastach (a czasami i w tych mniejszych), decydują również centralni partyjni liderzy. A w skrajnych przypadkach chcą mieć wpływ na projekty inwestycyjne realizowane na poziomie miejskim. Ta sytuacja jest chora! Później dziwi nas niski stopień zaangażowania obywateli w działalność publiczną, niewielka aktywność społeczna, niska frekwencja wyborcza. Ale skoro obywatele mają poczucie braku wpływu na bieg najważniejszych spraw, widzą pewną alienację systemu, to nie będą się angażować. Kiedy w praktyce nawet nie mogą zadecydować – kto będzie ich kandydatem na prezydenta, czy burmistrza, nie mówiąc już o parlamentarzystach.

W tej sferze konieczne są radykalne zmiany. Partie polityczne, jeden z najważniejszych w demokracji instrumentów, trzeba odebrać liderom i dać ludziom. Jest to oczywiście pewne publicystyczne uproszczenie, bo przywódcy partyjni są również ważni. Jest instytucja prawyborów. W Stanach Zjednoczonych ten model rekrutacji kandydatów doskonale się sprawdza. Nawet pretendenci do fotelu prezydenckiego są wyłaniani oddolnie, poprzez prawybory. W takim systemie każdy członek partii jest ważny – głos każdego sympatyka się liczy. Dlaczego zatem instytucji prawyborów nie zapisać w polskim systemie partyjnym? Co stoi na przeszkodzie? Czemu nie wprowadzić tego mechanizmu do ordynacji wyborczej?

Każde wybory powinny być poprzedzane prawyborami. Należy to określić jako warunek niezbędny do rejestracji list wyborczych. W ten sposób doszłoby do upodmiotowienia obywateli. Nie tylko członkowie ale i sympatycy partyjni staliby się ważni. Demokracja będzie blisko ludzi. Przestrzeń partyjna zostanie zdecentralizowana. Wzmocnieniu ulegnie kontrola społeczna. Wyłaniani w wyniku wyborów reprezentanci będą musieli w pierwszej kolejności zabiegać o uznanie wśród obywateli, a nie protekcję partyjnych liderów.

 

Oddolny system finansowania partii politycznych (1 proc.)

Druga metoda decentralizacji przestrzeni partyjnej sprowadza się do najsilniejszego argumentu, którym zawsze są pieniądze. Dzisiaj, w dobie mediów elektronicznych, infrastruktury internetowej, nie da się robić polityki bez środków finansowych. Na każdym szczeblu pieniądze są politykom po prostu potrzebne. Obecny system finansowania partii politycznych w Polsce oparty jest o dotacje z budżetu. O finansowaniu partii politycznych decydują sami politycy. Obywatel nie ma w tym zakresie nic do powiedzenia. Pieniądze przejada zazwyczaj partyjna centrala, spora ich cześć trafia do różnej maści marketingowych spindoktorów i specjalistów od PR-u. Partyjne doły dostają najczęściej przysłowiową figę z makiem. Nie rozwijają się instytuty badawcze, nie są tworzone profesjonalne zespoły eksperckie, nie opracowuje się kompleksowych programów, nie rozbudowuje administracji partyjnej w terenie, która raz, że byłaby blisko ludzi, a dwa mogłaby się stać naturalnym zapleczem administracji państwa. Za to stworzył się patologiczny mechanizm, który wypacza reguły demokracji (partie parlamentarne posiadają gigantyczną finansową przewagę nad pozostałymi), zablokowana została rotacja kadr politycznych, wypaczono społeczną kontrolę.

 

Tymczasem w wymiarze organizacji pozarządowych dobrze funkcjonuje system finansowania stowarzyszeń na zasadzie odpisu 1 proc. zwrotu z tytułu nadpłaconych podatków. O przeznaczeniu pieniędzy decydują obywatele. Gdyby taki sam mechanizm zastosować wobec partii politycznych, upieczonoby co najmniej trzy pieczenie na jednym ogniu. Po pierwsze – zrównane zostaną warunki działania partii parlamentarnych i pozaparlamentarnych. Większość środków otrzymają i tak ugrupowania liczące się, ale przynajmniej w zakresie zabiegania o środki finansowe będą istniały równe szanse. Po drugie – wzmocniona zostanie kontrola społeczna. Działalność poszczególnych partii politycznych będzie co rok poddawana weryfikacji. Będzie to takie swoiste ogólnopolskie referendum, naturalny sondaż oceny działalności partii. Jeżeli na przykład rządzący nie spełnią przedwyborczych obietnic, wyborcy już po roku otrzymają możliwość ukarani ich. W ten sposób politycy zostaną zmuszeni, aby o wyborców zabiegać nie tylko przed wyborami, ale cały czas. Znajdą się w stanie permanentnej służebności wobec społeczeństwa. Po trzecie – nastąpi faktyczna decentralizacja. Siłą rzeczy obywatele przekażą pieniądze na organizacje lokalne poszczególnych partii, działające w ich naturalnym otoczeniu. Zafunkcjonuje zasada – „bliższa koszula ciału”. System finansowania ugrupowań politycznych przeorientuje się z centralistycznego (odgórnego), na zdecentralizowany (oddolny). W ręce ludzi trafi autentyczna władza. Politycy zostaną uzależnieni od społeczeństwa. Wprowadzenie takiego systemu byłoby unikalne na skalę światową.

***

Za tydzień druga część publikacji „O naprawie III Rzeczpospolitej… i niedopuszczeniu do IV” poświęcona gospodarce, społeczeństwu, edukacji, kulturze i obronności.

 

Autor jest zastępcą redaktora naczelnego „Gazety Finansowej”, publicystą miesięcznika ekonomicznego „Home&Market” i komentatorem politycznym magazynu „Gentleman”.